På Moskva Urban Forum 2013 ble en stor studie "Arkeologi i periferien" presentert, dedikert til utviklingen av Moskvas periferi. Blant materialene i Politics-delen i Superpark Library-serien ble det publisert en artikkel utarbeidet av Alexander Lozhkin som undersøker prinsippene for moderne flernivå territoriell planlegging og praktisk erfaring med å utvikle en strategisk hovedplan og generell plan i Perm. Med tillatelse fra forfatteren og opphavsrettsinnehavere publiserer vi denne delen av studien.
Blant de territoriale planleggingsdokumentene som er utviklet i samsvar med byplanleggingskoden, er hovedplanene til bydelene det viktigste, siden de skal bestemme egenskapene til utviklingen av de største byene som aktivt bygges opp i dag. Bør, men ikke definere. Nesten alle russiske byer med en befolkning på over 500 tusen mennesker i løpet av 2000-tallet. utviklet eller oppdatert eksisterende hovedplaner. Jeg kan imidlertid ikke nevne noen av dem der hovedplaner virkelig vil tjene som et reelt grunnlag for å bygge strategiske planer og spesifikke utviklingsprogrammer.
Dette skyldes flere grunner:
Hvis generell planlegging i sovjetisk tid primært ble utført for å bestemme plasseringen av produktive krefter, er denne oppgaven i dag fraværende; målene for utviklingen av hovedplaner er som regel definert vagt. I de fleste tilfeller hovedplaner fra 2000-tallet. ble utviklet som fiktive demonstrasjonsprodukter designet for å løse problemet med deres egen formelle tilgjengelighet, som dokumenter, uten hvilke myndighetene ville være begrenset i retten til å disponere land. I andre tilfeller ble det utviklet hovedplaner av hensyn til utviklingen av anleggskomplekset, og deres hovedmål (ikke alltid kalt) var å identifisere investeringssteder for masseboligutvikling. (Figur 1)
- Mangel på målsetting (eller ensidig målsetting) tillater ikke korrekt definering av utviklingsoppgaver, strategier, sekvens ("veikart") for gjennomføring av oppgaver.
- Masterplaner gir ikke et balansert bilde av utviklingen: de foreslåtte utviklingsutsiktene er ikke knyttet til byens evner for bygging av sosial, ingeniør-, transportinfrastruktur, og er ikke knyttet til byens budsjett og reelle investeringer. Generell plan for Novosibirsk (2007) inneholder for eksempel planer for bygging i 2008-2030. mer enn 700 km hovedveier og mer enn 40 T-banestasjoner, noe som er absolutt urealistisk når det gjelder eksisterende budsjetter. Men slike avgjørelser når det gjelder transport, forutbestemmer muligheten for utvikling i flere etasjer med høy tetthet i byens perifere områder, som skal betjenes av denne hypotetiske transporten. Og disse”fantastiske” løsningene blir oversatt til planleggingsprosjekter og utviklingsprosjekter, som uunngåelig vil føre til uløselige transportproblemer i nær fremtid.
- "Overdreven" planlegging fører til mangel på planlegging: kommunen blir stadig møtt med valget av hvilke av objektene som foreslås av hovedplanen som er viktigere for den.
- I hovedplanene er planleggingshorisonter blandet, det er ingen stadier, sekvens, prioriteringer. Det er ingen skille mellom langsiktig, mellomlang og kort sikt planlegging og bruk av passende instrumenter for hvert nivå. Som regel utvikles en generell plan for en periode på 20-30 år, men et avvik med reelle budsjett- og investeringsmuligheter fører til at beslutninger blir tatt i løpet av den generelle planen, hvis gjennomføring er mulig bare i en fjern fremtid. Samtidig planlegges og bygges infrastruktur i dag for slike”fremtidige” løsninger. Dermed blir de allerede begrensede budsjett- og investeringsressursene brukt ineffektivt.
- Utviklerne har liten anelse om de moderne bystyringsmekanismene som finnes i Russland og er ikke kjent med verdens beste forvaltningspraksis.
- Byen er begrenset i muligheten til å velge strategien for utviklingen, designeren av hovedplanen, siden valget er begrenset av rammene av loven om offentlige anskaffelser (94-FZ; siden 2014 - den føderale loven om staten Contract System), som forutsetter pris og vilkår for gjennomføring av kontrakten som de viktigste utvalgskriteriene …
- Samtidig forstår byen som kunde vanligvis ikke godt hva den trenger fra den generelle planen, og er som regel ikke i stand til å utarbeide en oppgave av høy kvalitet. Forholdet mellom utbygger og kommune er i de fleste tilfeller stivt formalisert og kunden har få muligheter til å påvirke designprosessen og resultatet.
- Byplanleggingens ideologi, kjent av de fleste av de praktiserende russiske byplanleggerne, er basert på de som er lånt fra Vesten på 1950- og 1960-tallet. funksjonalistiske tilnærminger, spesielt uttrykt i Athen-charteret, anerkjent i dag i verden som håpløst utdatert.
- I masterplanene (og byplanleggingsdokumenter i Russland som helhet) er juridisk utarbeidelse og forståelse av rollen og stedet for juridiske instrumenter for byregulering ekstremt svak.
Russisk lovgivning krever ikke obligatorisk utvikling av strategiske dokumenter for territoriell utvikling. Overgangen fra et enkeltnivå (hovedplan) til to-nivå (strategisk hovedplan + hovedplan) modell for territoriell planlegging av byer virker imidlertid uunngåelig hvis vi antar at hovedplanen skal vende seg fra et fiktivt demonstrasjonsdokument eller et dokument som løser byggevirksomhetens oppgaver til verktøyløsninger på urbane problemer.
For første gang i Russland ble en slik modell implementert i lenken Strategic Master Plan - General Plan of Perm, utviklet i 2008-2010 av det nederlandske byrået KCAP og Perm kommunale byrå for urbane prosjekter. Både hovedplanen og hovedplanen er samtidig bare en del av de omfattende planleggings-, regulerings- og utviklingsstyringsverktøyene kommunen har tilgjengelig (fig. 2).
I den to-trinns planleggingsmodellen, den strategiske hovedplanen (eller romlig utviklingsstrategi) i byen:
- bestemmer målene og målene for byplanleggingspolitikken i forbindelse med byens sosioøkonomiske politikk;
- er ikke et prosjekt, men et målvarsel. Den strategiske hovedplanen er ikke et territorielt planleggingsdokument, men en politisk enighet;
- gir en generell visjon om retningene for byens transformasjon i en ganske fjern fremtid;
- inneholder mål for transformasjoner og strategier og metoder for å oppnå dem;
- kommer fra reelle, ikke hypotetiske ressurser for implementeringen.
-
erstatter ikke hovedplanen. Hovedplanen (i tillegg til standardene for bydesign, regelverk for PZZ, planleggingsprosjekter, målprogrammer osv.) Er et verktøy for gjennomføring av den strategiske hovedplanen. Hovedplanen beskriver og klargjør, i samsvar med tilgjengelige ressurser, de første 2-3 trinnene i gjennomføringen av hovedplanen
(Figur 3);
kan justeres etter fullføring av hvert trinn i implementeringen
Den strategiske hovedplanen kan allegorisk presenteres som en visjon om den fremtidige byen i planeringshorisonten som vi i prinsippet er i stand til å se. Det er et sett med ganske idealiserte mål og veikart for å oppnå dem. Naturligvis bør både visjonen om mål og mekanismene for å nå dem endres når vi nærmer oss dem.
Hovedplanen i en slik modell blir planen for de to første eller tre trinnene mot målet. Graden av utdyping av disse trinnene bør være forskjellig. Den første fasen (4-8 år) bør inneholde et sett med spesifikke sammenhengende aktiviteter, også knyttet til langsiktig budsjettplanlegging. Det er denne delen av den generelle planen som er gjenstand for godkjenning, og tiltakene som er foreskrevet i den, reflekteres senere i planene til bystyrets funksjonelle organer. Planlegging på dette nivået er overveiende forskriftsmessig og krever bygningsmessige mekanismer. Planleggingen av påfølgende stadier er for det meste prediktiv og veiledende, og spesifikasjonen av dem utføres på slutten av implementeringen av den første fasen. Dermed blir den generelle planen fra et dokument utviklet en gang hvert 20.-30. År, og som formelt definerer planer for utviklingen av byen, men faktisk ignoreres, til et regelmessig (hvert 4-8 år) aktualiserte dokument som faktisk kan kjøres.
Det var i henhold til denne modellen at den generelle planen for perm ble utviklet, hvor varigheten av den første fasen ble bestemt til 6 år, den andre - 7-12 år. Nyvinningen av Perms generelle plan var avvisning av funksjonell regulering i ånden av det athenske charteret, da delingen av byens territorium i offentlige og næringsliv, bolig-, industri- og lager- og rekreasjonsområder ble lagt. I den generelle planen for perm, på det funksjonelle sonekartet, vises standard rasjoneringsområder, for hvilke utviklingsparametere som er bestemt, gjensidig knyttet til en parametrisk modell. Dette gjør det mulig å vurdere konsekvensene av visse forslag for utvikling av territorier eller forvaltningsbeslutninger, om nødvendig. Så i september 2013 vurderte Bureau of Urban Projects (A. V. Golovin) forslag til endringer i den generelle planen for Perm, inkludert forslagene fra PIK-gruppen for utvikling av territoriet til den tidligere Bakharevka-flyplassen. Analysen viste at utviklingen av dette territoriet vil medføre en økning i kommunens forpliktelser for bygging av sosial og transportinfrastruktur med 15 milliarder rubler. Ved å bruke den "tradisjonelle" modellen for generell planlegging, ville en slik vurdering være mulig først etter utviklingen av et detaljert prosjekt med territoriell planlegging.
To-lags territoriell planleggingsmodell strider ikke mot gjeldende lovgivning, men i Perm oppstod spørsmål om lovligheten av kommunens utvikling av den strategiske hovedplanen. Selv om byplanleggingskoden i dag bestemmer at territoriale planleggingsdokumenter skal utvikles på grunnlag av utviklingsstrategier, snakker vi om programmer for sosioøkonomisk utvikling av regioner og kommuner, samt strategier for enkelte sektorer i økonomien. Det virker tilrådelig å ta med i denne listen (kanskje som hovedgrunnlaget for generell planlegging) og romlige utviklingsstrategier for å unngå formelle tilnærminger til design og problemene jeg skrev om ovenfor.
Materialet i Perm Strategic Master Plan er tilgjengelig på nettstedet www.permgenplan.ru.
