Med den vennlige tillatelsen fra Strelka Press publiserer vi et utdrag fra John M. Levys moderne byplanlegging - med ordene til den russiske oversettelsesvitenskapelige redaktøren Alexei Novikov, “en leksikon om byplanlegging skrevet av en urbanist og praktiserende byplanlegger som støtter opp nesten hver avhandling med et slående eksempel, først og fremst sin egen."
Hvorfor planlegger en policy?
Av flere grunner utføres planlegging vanligvis i svært politiserte forhold:
1. Planlegging innebærer ofte å ta opp problemer som sårer mennesker, som nabolagets natur eller skoledistriktets kvalitet. En planleggingsløsning som du ikke liker kan invadere livet ditt hver dag hvis det implementeres der du bor eller jobber. Voldelig motstand mot subsidierte boliger fra forstadsområder skyldes i stor grad frykt for at det vil påvirke lokale skoler negativt. I noen tilfeller er disse bekymringene grunnløse, i andre er de ikke, men i alle fall er det lett å forstå hvorfor det er et følelsesmessig utbrudd når det kommer til noe som innbyggerne tror påvirker barnas lykke og sikkerhet. Rungende offentlig motstand var hovedstyrken som avsluttet byfornyelsesprogrammet. Få utøvende handlinger kan generere mer følelser enn et program som kan tvinge en byboer til å flytte ut av en leilighet eller flytte virksomheten til, med ordene fra en forfatter, "rydde veien for en føderal bulldoser."
2. Planleggingsløsninger er synlige med det blotte øye. Bygninger, veier, parker, eiendom - lokalbefolkningen ser og kjenner dem. Planleggingsfeil - for eksempel arkitektoniske feil - er vanskelig å skjule.
3. Planleggingsprosessen, som alle andre funksjoner i kommunene, finner sted der du bor. Det er lettere for en borger å påvirke handlingene til det lokale byrådet enn til beslutningene fra statslovgiveren eller kongressen. Bevissthet om potensiell ytelse stimulerer deltakelse i planlegging.
4. Innbyggere mener med rette at de har en viss kunnskap om planlegging, selv om de ikke offisielt har studert den. Planlegging innebærer arealbruk, trafikkstyring, selve samfunnets natur og andre problemer som er kjent for lokale innbyggere. Derfor stoler lokalbefolkningen som regel ikke ubetinget på planleggere.
5. Planlegging innebærer å ta beslutninger med alvorlige økonomiske implikasjoner. La oss si at Mr. X eier 100 dekar jordbruksland i utkanten av byen. Verdien av land i området øker, og det er klart at det snart vil bli brukt mer intensivt. Hvis det installeres kommunalt vann og avløp langs veien som fører til denne tomten, kan den bygges opp med en tetthet på 12 boenheter per dekar; Dermed vil kostnaden for en dekar være $ 100.000. På den annen side, hvis dette nettstedet ikke har tilgang til offentlige tjenester, vil bruken av det være begrenset til bygging av eneboliger på tomter på en mål, og landkostnadene vil være 10 tusen dollar per dekar. Dette betyr at Mr. X vinner eller taper $ 9 millioner, avhengig av om den kommunale integrerte planen inkluderer vann og sanitær for stedet hans. Man kan lett forestille seg lignende eksempler der den potensielle verdien av land avhenger av regulering, gateutvidelse, landutvikling, regjeringsbygg, flomkontrolltiltak osv. Selv de som ikke har annen eiendom enn hjemmet, kan føle, og med rette, at de har betydelige økonomiske interesser i planleggingsbeslutninger. For mange borgere er den eneste viktige kilden til egenkapital ikke en bankkonto eller aksjer, men den potensielle inntekten fra salg av et hus. Derfor er planleggingsbeslutninger som påvirker eiendomsverdiene avgjørende for huseiere.
6. Planleggingsspørsmål kan være nært knyttet til eiendomsskatt. Eiendomsskatt er en av de viktigste inntektskildene for lokale myndigheter og for offentlige utdanningsinstitusjoner. Planleggingsbeslutninger som påvirker utviklingen av et territorium påvirker også skattegrunnlaget. De påvirker eiendomsskatten som lokale innbyggere må betale, og er sannsynligvis betydelige beløp. I 2013 var de samlede eiendomsskattinntektene i USA $ 488 milliarder dollar, eller litt over $ 1500 per innbygger. Nivået på eiendomsskatt har vært bekymret for publikum i mange år. Dette fremgår av Ordinance 13 i California og lignende lover i andre stater som fastsetter maksimal eiendomsskatt.
Planleggere og autoritet
I utgangspunktet fungerer planleggere som konsulenter. Planleggeren har ikke myndighet til å sette i gang endringer i byen eller distriktet: å tildele budsjettmidler, vedta lover, inngå kontrakter eller fremmedgjøre eiendom. Der planleggere har en viss juridisk myndighet (for eksempel i forhold til arealkontroll), gis denne myndigheten - og, når det er nødvendig, fjernet - av den aktuelle lovgiveren. Dermed avhenger graden av innflytelse av planleggeren av hans evne til å formulere sitt synspunkt, nå konsensus og finne allierte blant de som har den nødvendige autoriteten.
En plan er en visjon om fremtiden. Planleggeren påvirker hendelsene i den grad at han kan gjøre denne visjonen generell. De første årene av planleggingen, som vi bemerket i forbindelse med Chicago-planen, ble det antatt at planleggeren uavhengig utviklet hele planen (med unntak av noen detaljer). I de årene var planleggerens jobb å "selge" ideene sine til samfunnet og det lokale politiske etablissementet. Burnham og hans medarbeidere har implementert denne ordningen i Chicago med stor suksess.
Et mer moderne syn er at gode planer kommer fra samfunnet selv. Fra dette synspunktet er planleggeren den rette rollen å legge til rette for planleggingsprosessen og gi ekspertvurderinger, snarere enn å utvikle hele planen i sin helhet. Det er flere argumenter for en moderne tilnærming til planlegging. For det første unngår han elitisme. Planleggeren har visse ferdigheter som gjennomsnittsborgeren ikke har, men dette betyr ikke at han er smartere enn andre. For det andre kan ikke planleggeren (og enhver annen person eller gruppe mennesker) ha en fullstendig og nøyaktig forståelse av interessene til befolkningen som helhet. Ingen andre enn oss selv kjenner våre sanne behov og preferanser. Hvis dette er tilfelle, kan borgernes interesser bare være fullstendig representert hvis de er tidlig involvert i planleggingsprosessen. For det tredje kan det hevdes at en plan opprettet med betydelig innbyggermedvirkning er mer sannsynlig å gå i oppfyllelse enn en plan av samme kvalitet som utelukkende er utviklet av spesialister. Deltakelse i selve planleggingsprosessen informerer borgeren om detaljene i planen. Hvis innbyggerne bruker tid og krefter på planen, vil de være mer støttende for den. Noen "deres plan" vil bli til "vår plan." Imidlertid er det også noen motargumenter. Jeg vil skissere dem nedenfor.
Planleggere i dag ser sitt engasjement i politikk veldig annerledes enn de gjorde for noen tiår siden. På 1920- og 1930-tallet var det vanlig å skille planleggingsprosessen fra politikk og være "over" politikk. Planleggeren rapporterte utelukkende til det”ikke-politiske” planstyret. Over tid ble det klart at det å isolere planleggeren fra politikken gjør det mindre effektivt fordi beslutninger tas innen politikk. I tillegg ble det klart at begrepet "ikke-politisk" var misvisende. For eksempel er inkludering av en gruppe innflytelsesrike borgere i et offentlig råd i hovedsak en politisk beslutning. En gruppe mindre mektige borgere vil sannsynligvis gi planleggere et helt annet sett med instruksjoner. Faktisk er ingen utenfor politikken, fordi alle har sine egne interesser og verdier, og dette er essensen av politikken.
Konseptet om at planleggingsprosessen skulle skilles fra politikken ble født under bevegelsen for reformen av kommunestyre på slutten av 1800-tallet og begynnelsen av 1900-tallet. I løpet av denne perioden gikk den utøvende makten i mange byer fra tidligere strukturer som New Yorks Tammany Hall til embetsmenn, og noen steder til profesjonelle ledere som ikke var en del av noe politisk parti. I noen byer har administrativ reform ført til en ny styringsstruktur: den valgte ordføreren spiller en stort sett seremoniell rolle, mens det virkelige ansvaret og autoriteten hviler på bysjefen som er ansatt av lovgiveren. Reformforkjemperne var av den oppfatning at politikk er en skitten og ofte korrupt aktivitet, og jo mindre den påvirker planlegging, jo bedre. Det moderne synet på disse begivenhetene er at reformbevegelsen til en viss grad var en seier for den velstående middelklassen over strukturer som representerte interessene til arbeiderklassen og nyankomne innvandrere. Enkelt sagt, reformen var ikke så mye et unntak fra politikken som en omfordeling av politisk makt.
Separasjon av makter
Miljøet som planleggeren opererer i, er preget av en kombinasjon av politisk, økonomisk og juridisk makt. Dette gjelder enhver planlegger i ethvert land, men spesielt USA. Den amerikanske grunnloven ble opprettet for å begrense myndighetens makt - ikke bare for å beskytte nasjonen som helhet mot tyranni, men også for å beskytte minoriteter fra "flertallets tyranni." Åpenbart ble ikke systemet opprettet for å legge til rette for rask og avgjørende regjering. Den politiske makten i USA er delt på mange nivåer. For det første er det fordelt på ulike nivåer i den utøvende grenen. Lokale og statlige myndigheter er langt mektigere i sin omgang med den nasjonale regjeringen enn i de fleste andre demokratier i den vestlige verden, som Frankrike eller Storbritannia. Som regel mottar lokale og statlige myndigheter mye mer av sine egne inntekter enn lignende myndigheter i andre land. Økonomisk styrke og politisk autonomi er flettet sammen. I USA hviler utøvende autonomi på statlig og lokalt nivå på grunnloven, som, som forfatterne hadde til hensikt, begrenser kraften til den føderale regjeringen skarpt: Motstand mot maktkonsentrasjon er en langvarig amerikansk politisk tradisjon.
For det andre er det den såkalte separasjonen av myndighetsgrenene: utøvende, lovgivende og rettslig. Denne inndelingen går tilbake til grunnleggelsen av vår stat og intensjonen til forfatterne av grunnloven om å begrense den øverste makten, og strukturere den slik at innflytelsen fra hver gren av regjeringen balanseres av innflytelsen fra de to andre. Planlegging er regjeringens ansvar og er tydeligvis en funksjon av den utøvende makten. Imidlertid er det nødvendig med finansiering for å bringe nesten alle planer til livs. Å sette nivå på skatter og tildele midler er lovgivers funksjoner. Den utøvende og lovgivende makten er selvfølgelig begrenset til rettsvesenet. Dommere på føderalt nivå er nominert av den utøvende myndighet og godkjent av lovgivere. På statlig og lokalt nivå er mekanismen for dannelse av rettsvesenet strukturert annerledes: i noen tilfeller blir dommere utnevnt etter den føderale modellen, i andre blir de valgt.
I tillegg til maktdelingen i utøvende, lovgivende og rettslig, kan lokal makt deles administrativt. En bymessig tettsted, som er en enkelt økonomisk og sosial enhet, kan deles inn i titalls eller hundrevis av jurisdiksjoner. Parallelt med de administrative distriktene kan det være forskjellige distrikter, hvis ledelse har visse utøvende makter og ansvar. For eksempel har skoledistrikter generelt makt til å ta skatt og i noen tilfeller fremmedgjøre eiendom. I mange stater velges distriktsrådsmedlemmer direkte av innbyggerne i distriktet, som igjen velger distriktsinspektøren. Dermed er den administrative strukturen for skoler parallell med strukturen til kommunene og er ikke en del av den. Imidlertid pålegger begge strukturer skatter på samme befolkning, har myndighet til å ta beslutninger om arealbruk, utstede gjeld og foreta kapitalinvesteringer. Andre myndigheter, for eksempel de som er ansvarlige for vannforsyning, avløp eller transport, kan ordnes på en lignende måte.
USA har en sterk tradisjon for respekt for private eiendomsrettigheter. En juridisk konflikt mellom staten og eiendomseiere er uunngåelig. Grensene for disse rettighetene bestemmes til slutt av rettsvesenet. I tillegg, som vi allerede har nevnt, opptrer domstolene ofte som voktere av private rettigheter, og som sådan kan de kreve visse handlinger fra andre myndighetsgrener. Kanskje det mest berømte eksemplet er den rettsmessige kampen mot rasesegregering i skolene, men andre eksempler kan nevnes. For eksempel definerer domstolens tolkning av Americans with Disabilities Act (ADA) 1992 klart kommunestyrets ansvar på dette området og hvor mye penger som må tildeles for å støtte funksjonshemmede.
Makt i den ikke-statlige sfæren er også veldig spredt. Som velgere er innbyggerne kilden til makt. Men individer kan også danne innflytelsesgrupper. Og enhver planlegger som jobber i en by der en stor andel av boligbyggene er privateide, kommer raskt inn i dem. I mange byer har fagforeninger mye makt. Et annet eksempel er miljøorganisasjoner som Sierra Club eller lokale bevaringsselskaper. Store eiendomseiere - både ubebygd jord og bygninger - bruker også en viss mengde kraft, det samme gjør lokale arbeidsgivere. Arealplanlegging, investering og anleggsvirksomhet er veldig tett sammenflettet. Derfor er ansatte i byggebransjen - både ledere og vanlige arbeidere - ofte hovedaktørene i beslutningstaking og løsning av kontroversielle planleggingsspørsmål.
I tillegg til at innbyggerne deltar i planleggingsprosessen hver for seg eller som representanter for bestemte grupper, organiserer planleggere selv en viss innbyggerdeltakelse; delvis for å engasjere publikum i planlegging, men også fordi det ofte er lovpålagt. De fleste føderale subsidiene er til bygging av motorveier, vann- og sanitæranlegg, lokale økonomiske utviklingsprosjekter og lignende. tildeles bare hvis kravet om organisert innbyggerdeltakelse er oppfylt på forhånd. Slike krav er ikke en tom formalitet. Faktisk blir de implementert uten eksternt press, fordi planleggere og kommunale tjenestemenn er klar over at hvis disse kravene blir ignorert, kan prosjektet stenges av prosedyremessige grunner som er angitt i lovgivning som straffer manglende overholdelse av føderale krav til borgerdeltakelse.
Mange planleggere ender gunstig med ideen om borgerdeltakelse i planleggingsprosessen, men det kan være frustrerende. En planlegger som har en felles visjon for byen, kan bli motløs av deltakelse fra borgere, som for det meste er fokusert på det som skjer i deres hjemområde og ikke er veldig interessert i det "store bildet". Erfaringene fra mange planleggere viser at innbyggerne er ivrige etter å delta i diskusjoner om spørsmål rundt hjemmet deres, men det er vanligvis veldig vanskelig å involvere dem i diskusjoner i større skala, for eksempel regional planlegging. På en måte overholder visjonen til lokalbefolkningen regelen om direkte perspektiv i maleriet: gjenstander som ligger nærmere betrakteren, ser mye større ut enn gjenstander av samme størrelse i det fjerne. Derfor kan du som planlegger med en aktiv andel i samfunnsdeltakelse bli desperat hvis din profesjonelle dømmekraft, kanskje født fra timer med å studere en bestemt situasjon, blir avledet fordi den strider mot synspunktene til borgere (eller politikere). Selvfølgelig opplever en økonom, en lederanalytiker eller andre eksperter lignende følelser når de gir råd i en gitt politisk situasjon.
Dette er et grunnleggende faktum i det politiske livet: det er lettere å mobilisere publikum til å protestere enn å uttrykke støtte. Derfor utvikler situasjonen seg ofte på en slik måte at det er grupper som er klare til å motstå prosessen, men det er ikke en eneste gruppe som kan bidra til den. Offentlig motstand har satt en stopper for mange av planleggernes initiativer. Enhver borger har muligheten til å uttrykke sin mening, og i denne forstand er borgerdeltakelse demokratisk. Det reflekterer imidlertid ikke alltid opinionen så mye som det virker ved første øyekast. Samfunnsbevegelser og innflytelsesgrupper er spontane og kan gjenspeile synspunktene til en veldig liten andel av befolkningen, men lokale myndigheter gir ofte under for presset fra en støyende, sammensveiset minoritet. Når velstående huseiere tråkker på ideene til en ung idealistisk planlegger om å bygge rimelige boliger i offentlige høringer, vil han sannsynligvis bli klokere og mer pessimistisk og vil fremover ha blandede følelser om fordelene med såkalt folkestyre.
Den mest innflytelsesrike personen i utformingen av hovedstadsområdet i New York var utvilsomt Robert Moses. Karrieren hans begynte på begynnelsen av det 20. århundre, lenge før borgerdeltakelsens tid i planleggingsprosessen. Han var en strålende og makt-sulten mester i politisk manipulasjon, trygg på sin egen rett. I sin ungdom var han også en idealist. Han hadde det meste av ansvaret for å bygge motorveier, bygge broer, lage parker, bygge forskjellige kommunale anlegg og ødelegge mange boligbygg og små selskaper for å rydde vei for prosjektene sine. Han hadde liten interesse for hva publikum ønsket og ble mer ledet av sine egne ideer om hva som var nødvendig. Han fremkalte utrolig glede og brennende hat. Det er ikke lett å vurdere dens innvirkning på hele New York og omgivelsene, fordi det er vanskelig å til og med forestille seg hva de kan være hvis Moses ikke var der. Alt som kan sies med viss grad - i så fall ville de blitt helt forskjellige.
Paris på 1800-tallet hadde sin egen Robert Moses ved navn Baron Haussmann. Også han var maktsug og urokkelig fast; og mulighetene var også store. Gå gjennom Paris sentrum, og det er vanskelig å benekte: det er vakkert designet, og du kan tilbringe fritiden din der. Men selvfølgelig, hvis du var en av de tusenvis av fattige parisere som ble kastet ut i gatene fordi Haussmann feide hele nabolag av jordens overflate for å bringe sine ideer til liv, ville du tenke på denne mannen veldig annerledes. Uansett brydde han seg ikke om din mening og sannsynligvis ditt velvære.
Men uavhengig av planleggernes mening om innbyggerdeltakelse (forfatterens erfaring viser at de fleste planleggere er ambivalente om det), kan ikke dette spørsmålet overses. Langt borte er dagene da innbyggerne sukket: "Det er umulig å kjempe med ordførerkontoret!" - og trakk seg fra det uunngåelige. Innbyggernes formue og utdanningsnivå har økt i løpet av tiårene, de har mindre ærbødighet for myndighetene og er trolig mer skeptiske til etableringen. De har ikke tenkt å stå til side og lene seg tilbake. Tiden til Moses og Osman er for lengst borte.
Planleggeren møter sjelden generell enighet om noe spørsmål. Det er ofte en mulighet til å komme til et kompromiss og finne en posisjon som passer flertallet, men svært sjelden er alle interesserte klar til å bli enige om deres synspunkter på et offentlig problem. Når forslag blir gitt generelt, får de ofte mer godkjenning enn når de er beskrevet i detalj. For eksempel støtter vi alle et høyt miljøbeskyttelsesnivå, men når det gjelder å stenge et bestemt anlegg, viser det seg raskt at miljøvelferd for noen gir arbeidsledighet for andre. Planlegging, som politikk, handler i stor grad om kompromisskunsten.
